Audizione del Ragioniere Generale del 19 gennaio 2011

Stralcio dell'AUDIZIONE DEL RAGIONIERE GENERALE DELLO STATO in materia di modifiche alla legge 31 dicembre 2009, n. 196 conseguenti alle nuove regole adottate dall’Unione Europea in materia di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri: esame dell’Atto Camera n. 3921 V Commissione (Bilancio, Tesoro e Programmazione) della Camera dei Deputati - 19 gennaio 2011

LA RIFORMA DELLA GOVERNANCE EUROPEA

La crisi finanziaria che ha investito le economie dei principali paesi industrializzati ha reso necessaria ed improcrastinabile la revisione e l’adeguamento del sistema di regole che l’Unione europea ha stabilito a tutela della propria stabilità finanziaria. Il formale rispetto dei valori massimi previsti per la crescita dell’indebitamento netto - l’indicatore principale su cui è valutato lo stato di salute dei conti pubblici - non ha infatti posto gli stati membri, e l’Unione europea nel suo complesso, al riparo dalla diffusione degli effetti della crisi mondiale al sistema finanziario ed economico. È apparsa, dunque, evidente la necessità di rafforzare il sistema di governo e di coordinamento delle politiche fiscali a livello europeo.

Le proposte prevedono l’introduzione del cosiddetto “semestre europeo” e la contestuale revisione dei contenuti e dei tempi di presentazione dell’Aggiornamento del Programma di stabilità e crescita e del Programma nazionale di riforma. Completa la proposta della Commissione un pacchetto di sei provvedimenti legislativi, attualmente in esame presso il Consiglio ed il Parlamento europeo, volti ad aumentare l’efficacia della sorveglianza macroeconomica e il rigore nell'applicazione del Patto di stabilità e crescita.

IL TESTO DEL DISEGNO DI LEGGE

Le principali novità contenute nell'Atto Camera 3921 riguardano il processo della programmazione, nei termini in cui esso si svolge e nei contenuti dei documenti che ne fanno parte, e il rafforzamento di alcune regole e procedure finalizzate a conseguire una maggiore disciplina fiscale. La proposta di riforma dell’attuale disciplina di contabilità, recepisce le indicazioni emerse in ambito comunitario ed appare adeguata a rendere maggiormente coerente la normativa nazionale con quella europea.

Questa esigenza appare particolarmente sentita nel nuovo schema, al punto da prevedere, con le disposizioni previste all'articolo 1 del disegno di legge in esame, la modifica dei principi generali della legge di contabilità. Gli obiettivi di finanza pubblica “nazionali” dovranno, infatti, essere definiti “in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall’Unione europea”. Sono, altresì, espressamente recepiti dalla nostra normativa i termini di presentazione dei documenti entro i quali ciascun paese europeo comunica alla Commissione i propri obiettivi di bilancio e le politiche fiscali volte al loro conseguimento, nonché le principali riforme strutturali adottate o da avviare per il raggiungimento degli obiettivi di Lisbona 2020.

La revisione dei tempi della programmazione

In linea con il nuovo calendario europeo, l’intero processo di programmazione viene anticipato alla prima parte dell’anno. Il termine di presentazione alle Camere del nuovo documento di programmazione (sostitutivo della Decisione di finanza pubblica), rinominato “Documento di economia e finanza” - che contiene l’Aggiornamento del Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma - è anticipato dal 15 settembre al 10 aprile.

Ciò dovrebbe consentire alle Camere di esprimersi, attraverso lo strumento delle risoluzioni parlamentari, in tempo utile per l’invio dei necessari documenti alle autorità comunitarie entro il 30 aprile.

Contestualmente, è prevista la soppressione della Relazione sull'economia e la finanza pubblica, la cui presentazione è attualmente fissata entro il 15 aprile. I relativi contenuti sono interamente recepiti nel Documento di economia e finanza.

Entro il 25 settembre di ciascun anno, il Governo dovrà presentare alle Camere la Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza. I termini previsti per la predisposizione e l’approvazione del documento di programmazione appaiono stringenti. Particolarmente breve, secondo la proposta del presente disegno di legge, è il periodo di tempo disponibile per la formulazione della previsione, sia macroeconomica che di finanza pubblica, da presentare nel nuovo documento di programmazione.

Sebbene le informazioni relative al consuntivo di finanza pubblica dell’anno precedente siano diffuse il 1° marzo di ciascun anno, il rilascio ufficiale degli stessi dati avviene, ai sensi della normativa comunitaria, da parte dell’Istituto nazionale di statistica, solo il successivo 1° aprile con la Notifica dell’indebitamento netto e del debito delle Amministrazioni Pubbliche.

Ancor più evidente appare la difficoltà di predisporre, in un così breve lasso di tempo, il predetto documento di programmazione, se si considera che già in questa fase, oltre alla previsione tendenziale, dovrà essere indicata e quantificata la manovra di finanza pubblica necessaria a ricondurre gli andamenti tendenziali agli obiettivi definiti con lo stesso documento.

Compatibilmente con i tempi necessari per un adeguato approfondimento della discussione del Documento di economia e finanza nelle opportune sedi parlamentari, si ritiene, dunque, necessario proporre lo slittamento della data di presentazione del documento programmatico dal 10 al 15 aprile. Ciò consentirebbe di rispettare i termini per la presentazione dei documenti comunitari alle istituzioni europee e, al contempo, di assicurare il giusto equilibrio nella ripartizione dei tempi necessari all'elaborazione e alla approvazione del documento stesso.

Il disegno di legge di riforma in esame prevede anch'esso il coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, ma ben più stretti appaiono i termini di cui essa dispone per l’espressione del parere sul documento programmatico. Questo, infatti, è inviato dal Governo alla Conferenza contestualmente alla presentazione al Parlamento (10 aprile) dovendo però, lo stesso parere, pervenire alle Camere in tempo utile per le successive deliberazioni parlamentari (30 aprile). Non è peraltro specificato, diversamente da quanto dispone la legge 196 del 2009, quali siano gli aspetti su cui il parere della suddetta Conferenza debba essere reso. Tale previsione potrebbe, in effetti, rendere più difficoltoso il fattivo coinvolgimento delle amministrazioni decentrate nel processo di coordinamento delle finanze pubbliche. In proposito si può ipotizzare che il coinvolgimento della Conferenza debba riguardare, come già nella attuale disciplina, l’articolazione degli obiettivi tra i diversi sottosettori delle amministrazioni pubbliche. La Nota di aggiornamento del documento di economia e finanza potrebbe tuttavia offrire lo spazio al Governo per un eventuale aggiustamento di detta articolazione.

Vorrei svolgere un’ultima considerazione sulla proposta di eliminare il limite entro il quale presentare gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, attualmente stabilito entro il mese di febbraio. Ciò potrebbe portare a ristabilire la pratica dei collegati di sessione, che si era invece voluta contrastare con le modifiche apportate alla legge 468 del 1978.

Per evitare questo rischio, si potrebbe reintrodurre un termine congruo per la presentazione dei predetti collegati in relazione al nuovo calendario che lo stesso disegno di legge prevede, disponendo espressamente che in nessun caso possano essere considerati collegati di sessione.

La nuova struttura e i contenuti degli strumenti della programmazione

Il nuovo documento dovrebbe essere articolato in tre sezioni tra loro distinte e coordinate. Un particolare impegno in tal senso, pertanto, verrà richiesto ai Dipartimenti del Ministero dell’economia deputati alla redazione del documento (Ragioneria Generale e Tesoro).

La prima sezione contiene lo schema del Programma di stabilità predisposto secondo gli elementi e le informazioni richieste dal nuovo Codice di condotta, come recentemente modificato. In particolare, nella proposta di legge, risultano espressamente indicati i principali contenuti del documento. Per tutte le altre informazioni richieste dalle autorità europee per la valutazione dei Programmi di stabilità non esplicitamente menzionate è invece formulato un apposito rinvio alla normativa comunitaria. Si realizza così la piena coerenza, anche nei contenuti, della programmazione nazionale con quella comunitaria.

La nuova struttura del documento di programmazione prevede che nella sezione seconda siano riportati i dati che nella attuale disciplina costituiscono il contenuto della Relazione sull’economia e la finanza pubblica. Tali informazioni riguardano i dati di consuntivo dell’anno precedente e gli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi indicati nei precedenti documenti programmatici. Rispetto alla Relazione sull’economia e la finanza pubblica, le previsioni tendenziali sono estese all’intero periodo di programmazione, che prende ora avvio con il documento di aprile.

La terza sezione reca lo schema del Programma nazionale di riforma, predisposto secondo i termini ed i contenuti stabiliti dalla normativa comunitaria. Il documento indica le priorità del paese e le principali riforme strutturali da attuare in un quadro di compatibilità finanziaria con gli obiettivi di bilancio, riporta l’analisi degli eventuali squilibri macroeconomici nonché dei fattori che determinano la competitività del paese e lo stato di avanzamento delle riforme avviate.

Un documento di programmazione, articolato nel modo suddetto, è certamente rispondente alle modiche del codice di condotta e dei regolamenti europei a cui ho accennato, ma per la sua complessità (e ponderosità) suscita qualche preoccupazione considerati i ristretti tempi entro cui dovrà essere predisposto.

L’Aggiornamento del documento di programmazione fissa inoltre gli obiettivi relativi al saldo netto da finanziare per il bilancio dello Stato e per il saldo di cassa del settore statale, entrambi definiti attualmente nella Decisione di finanza pubblica. Con lo stesso documento, sono stabiliti i contenuti del Patto di stabilità interno e del Patto di convergenza, tenuto conto degli obiettivi fissati nel mese di aprile.

Rimane, a mio avviso, incerta la possibilità di prevedere con l’Aggiornamento del Documento di economia e finanza l’eventuale revisione degli obiettivi precedentemente fissati con il documento di programmazione. Tale facoltà non è infatti espressamente prevista dal testo legislativo che parla invece solo di un eventuale “aggiornamento delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica”.

Ciò suscita perplessità, se si considera che, confermando quanto già disposto dalla legge 196 del 2009, questa possibilità è invece prevista con una apposita relazione al Parlamento ogniqualvolta il Governo lo ritenga opportuno.

Il rafforzamento della disciplina fiscale e il controllo del debito pubblico

Completano la previsione normativa alcuni interventi, disposti con l’articolo 3, volti a rafforzare la disciplina fiscale e a favorire la riduzione del debito. Rispetto a quest’ultimo, il primo comma prevede che non sia più possibile utilizzare il margine positivo del risparmio pubblico per la copertura della Legge di stabilità.

Lo stesso comma, intervenendo sull’articolo 17, dispone inoltre che le maggiori entrate, rispetto a quelle previste a legislazione vigente, non possano essere utilizzate a copertura di nuovi o maggiori oneri. In entrambi i casi, le maggiori risorse sono destinate al miglioramento dei saldi di finanza pubblica e, per questa via, al contenimento del debito pubblico.

Valutando con favore le norme richiamate, in linea con lo spirito delle proposte emendative ora illustrate e con quelle di modifica dei regolamenti comunitari, ritengo possa essere ulteriormente rafforzata l’attenzione che il disegno di legge pone sulla necessità di sottoporre ad un più severo controllo la dimensione e l’evoluzione del debito pubblico. A tal fine si potrebbe valutare la possibilità di prevedere che le entrate di natura straordinaria, che non hanno riflessi sulla situazione strutturale dei conti pubblici, siano interamente destinate alla riduzione del debito.

Ciò costituirebbe un segnale importante oltre che per le autorità comunitarie anche per le agenzie di rating e per i mercati finanziari, a riprova dell’impegno dell’Italia nel percorso di risanamento finanziario. Ritengo utile per il rafforzamento della disciplina fiscale, ed in particolare per il governo della spesa pubblica, la previsione di estendere al complesso delle uscite del bilancio dello Stato l’applicazione di regole fiscali, così come disposto dall'articolo 40 della legge di contabilità.

CONSIDERAZIONI FINALI

Ritengo complessivamente opportuna la proposta di riforma della legge di contabilità e finanza pubblica rispetto all'esigenza di allineare il ciclo e gli strumenti della programmazione nazionale a quella comunitaria. Risultano adeguati i termini fissati per la presentazione dei singoli documenti rispetto alle esigenze comunitarie e ampiamente recepiti i contenuti per essi previsti dal nuovo Codice di condotta. Permangono invece alcuni dubbi sul calendario interno in cui si articola l’iter di predisposizione e approvazione degli stessi documenti, come ho avuto modo di argomentare, nonché il ruolo delle amministrazioni decentrate nell’ambito del processo di programmazione. Rispetto ai contenuti dei documenti, ritengo equilibrata la scelta di affiancare alle informazioni richieste dalla Commissione europea alcuni elementi informativi e previsivi più strettamente riconducibili alle specificità del nostro sistema istituzionale e di bilancio. In linea con le aspettative europee, ritengo inoltre rafforzato il ruolo del Parlamento nella condivisione della programmazione nazionale.

Altrettanto favorevole è la valutazione sulle norme che muovono in direzione di una maggiore disciplina fiscale e di una maggiore attenzione alla consistenza ed evoluzione del debito. Un ulteriore rafforzamento di queste norme sarebbe auspicabile e rientra nei temi che costituiscono oggetto delle proposte emendative della Commissione europea.

Concludo lasciando in allegato a questo mio intervento alcune proposte emendative, le cui motivazioni trovano fondamento nelle argomentazioni che ho rappresentato e che ritengo utili al miglioramento del testo in esame.