Gli interventi di rinnovamento della pubblica amministrazione che si sono susseguiti nel 2009 hanno soltanto gettato le basi del profondo processo di riforma del lavoro pubblico. La riforma rimane tutta da realizzare.
Il percorso di riassetto, iniziato nel 2008 con il decreto legge "112", c.d. decreto Brunetta, ha trovato il suo momento di apice e di sintesi nella legge 4 marzo 2009, n. 15, che ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi volti a riformare la disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.
I solchi tracciati dalla legge delega sono stati recepiti nei due decreti legislativi attuativi:
• il decreto legislativo del 27 ottobre 2009, n. 150, in vigore dal 15 novembre 2009, che contiene i pilastri delle innovazioni e delle revisioni necessarie ad ottimizzare la produttività del lavoro pubblico, favorire l'efficienza del settore, promuovere la trasparenza dell'operato delle pubbliche amministrazioni;
• il decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198, in vigore dal 15 gennaio 2010, che disciplina la c.d. azione collettiva nei confronti della pubblica amministrazione per i casi di violazione di standard qualitativi ed economici, azione fondata su una concezione dell'amministrazione che deve operare per raggiungere risultati effettivi, in armonia con il principio del buon andamento e che, pertanto, è anch'essa strumentale a sollecitare il ripristino dell'efficienza, ad attuare una piena trasparenza sull'attività della PA e dei concessionari di pubblici servizi, a condizionare gli istituti di valutazione e di responsabilità dei singoli operatori pubblici.
A parte quest'ultimo Dlgs n. 198/2009, la cui efficacia effettiva inizia a decorrere dal 2010, per quanto riguarda il Dlgs n. 150/2009 solo alcune delle disposizioni in esso contenute hanno prodotto i loro effetti già nel 2009.
I solchi tracciati dalla legge delega sono stati recepiti nei due decreti legislativi attuativi:
• il decreto legislativo del 27 ottobre 2009, n. 150, in vigore dal 15 novembre 2009, che contiene i pilastri delle innovazioni e delle revisioni necessarie ad ottimizzare la produttività del lavoro pubblico, favorire l'efficienza del settore, promuovere la trasparenza dell'operato delle pubbliche amministrazioni;
• il decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198, in vigore dal 15 gennaio 2010, che disciplina la c.d. azione collettiva nei confronti della pubblica amministrazione per i casi di violazione di standard qualitativi ed economici, azione fondata su una concezione dell'amministrazione che deve operare per raggiungere risultati effettivi, in armonia con il principio del buon andamento e che, pertanto, è anch'essa strumentale a sollecitare il ripristino dell'efficienza, ad attuare una piena trasparenza sull'attività della PA e dei concessionari di pubblici servizi, a condizionare gli istituti di valutazione e di responsabilità dei singoli operatori pubblici.
A parte quest'ultimo Dlgs n. 198/2009, la cui efficacia effettiva inizia a decorrere dal 2010, per quanto riguarda il Dlgs n. 150/2009 solo alcune delle disposizioni in esso contenute hanno prodotto i loro effetti già nel 2009.
La maggior parte degli interventi, invece, richiede un percorso di attuazione che, se giustamente interpretato dagli attori, non consente indugi per tutto il 2010.
Di immediata attuazione è il principio che regola la gerarchia delle fonti in materia di lavoro pubblico, tra l'altro già previsto dalla legge delega, con un'inversione di tendenza rispetto al processo di delegificazione a favore del contratto, realizzato con la seconda privatizzazione. Ritorna perciò a vigere la regola dell'inderogabilità della legge da parte della fonte contrattuale. Questo significa che le code contrattuali riferite a periodi anteriori al 31 dicembre 2009 devono già rispettare questo principio.
È operativo anche il riparto di competenza tra legge e contratto come fissato dal nuovo art. 40 del Dlgs n. 165/2001.
Di immediata attuazione è il principio che regola la gerarchia delle fonti in materia di lavoro pubblico, tra l'altro già previsto dalla legge delega, con un'inversione di tendenza rispetto al processo di delegificazione a favore del contratto, realizzato con la seconda privatizzazione. Ritorna perciò a vigere la regola dell'inderogabilità della legge da parte della fonte contrattuale. Questo significa che le code contrattuali riferite a periodi anteriori al 31 dicembre 2009 devono già rispettare questo principio.
È operativo anche il riparto di competenza tra legge e contratto come fissato dal nuovo art. 40 del Dlgs n. 165/2001.
Ne deriva che le disposizioni di Ccnl sono vigenti, in virtù dell'ultrattività, solo ove compatibili con detto riparto mentre, se invadono la sfera della legge, sono nulle e vige la regola dell'inserzione automatica della disciplina prevista dalla legge stessa.
Sono applicabili dall'entrata in vigore del decreto legislativo n. 150/2009 le disposizioni che riguardano il nuovo procedimento disciplinare, la responsabilità disciplinare connessa alle infrazioni ivi previste, le relative sanzioni.
Lo stesso dicasi per tutte quelle misure che tendono a rafforzare i poteri datoriali e la responsabilità della classe dirigente, di quelle che sono finalizzate a rendere più trasparente il conferimento degli incarichi dirigenziali ed in generale di quelle che dettano regole in tema di trasparenza.
Quelle descritte sono soltanto alcune delle misure che correggono gli elementi fragili del precedente sistema, ma sono già sintomatiche del nuovo assetto di stampo più pubblicistico che il legislatore vuole dare alla materia del lavoro pubblico.
Sono applicabili dall'entrata in vigore del decreto legislativo n. 150/2009 le disposizioni che riguardano il nuovo procedimento disciplinare, la responsabilità disciplinare connessa alle infrazioni ivi previste, le relative sanzioni.
Lo stesso dicasi per tutte quelle misure che tendono a rafforzare i poteri datoriali e la responsabilità della classe dirigente, di quelle che sono finalizzate a rendere più trasparente il conferimento degli incarichi dirigenziali ed in generale di quelle che dettano regole in tema di trasparenza.
Quelle descritte sono soltanto alcune delle misure che correggono gli elementi fragili del precedente sistema, ma sono già sintomatiche del nuovo assetto di stampo più pubblicistico che il legislatore vuole dare alla materia del lavoro pubblico.
Tuttavia, perché l'architettura costruita possa essere coerentemente compiuta e realizzata, è indispensabile, da un lato, accompagnare l'operatività della disciplina già in vigore con circolari di approfondimento che fungano da orientamento univoco per le amministrazioni destinatarie, dall'altro realizzare ed implementare il sistema mediante la concreta definizione di un nuovo modello e sistema contrattuale.
Le parti sociali potrebbero cominciare ad avviare da subito i confronti necessari per definire gli accordi quadro trasversali ai comparti, per poi iniziare la negoziazione per singolo comparto sulla base delle nuove regole che vedono la sede negoziale deputata a determinare i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonché le materie relative alle relazioni sindacali.
In materia di trattamento economico accessorio la sottoscrizione dei nuovi contratti collettivi nazionali è propedeutica anche per dare attuazione, in sede decentrata, agli istituti retributivi collegati alla "performance" individuale ed alla "performance" organizzativa con riferimento all'intera amministrazione e alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola la stessa.
La stessa costituzione del fondo destinato alla contrattazione integrativa, seguendo i principi secondo cui, per assicurare adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici, occorre incentivare l'impegno e la qualità della "performance", destinando al trattamento economico accessorio collegato alla "performance" individuale una quota prevalente del trattamento accessorio complessivo, richiede preliminarmente una disciplina in sede nazionale dei singoli istituti retributivi.
Anche la sezione della riforma dedicata al merito ed alla premialità rimane subordinata alla contrattazione che dovrà destinare, compatibilmente con i vincoli di finanza pubblica, apposite risorse nell'ambito di quelle previste per il rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro.
Il tutto poi, deve svolgersi in parallelo con quanto ciascuna amministrazione deve fare per proprio conto sul piano dei sistemi di valutazione, come diremo più avanti.
In materia di trattamento economico accessorio la sottoscrizione dei nuovi contratti collettivi nazionali è propedeutica anche per dare attuazione, in sede decentrata, agli istituti retributivi collegati alla "performance" individuale ed alla "performance" organizzativa con riferimento all'intera amministrazione e alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola la stessa.
La stessa costituzione del fondo destinato alla contrattazione integrativa, seguendo i principi secondo cui, per assicurare adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici, occorre incentivare l'impegno e la qualità della "performance", destinando al trattamento economico accessorio collegato alla "performance" individuale una quota prevalente del trattamento accessorio complessivo, richiede preliminarmente una disciplina in sede nazionale dei singoli istituti retributivi.
Anche la sezione della riforma dedicata al merito ed alla premialità rimane subordinata alla contrattazione che dovrà destinare, compatibilmente con i vincoli di finanza pubblica, apposite risorse nell'ambito di quelle previste per il rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro.
Il tutto poi, deve svolgersi in parallelo con quanto ciascuna amministrazione deve fare per proprio conto sul piano dei sistemi di valutazione, come diremo più avanti.
Non dimentichiamo poi l'attuazione del nuovo modello contrattuale che scaturisce dall'accordo quadro sottoscritto il 22 gennaio 2009, recepito per il settore pubblico con l'intesa del 30 aprile 2009. Sulla base del nuovo sistema di calcolo degli incrementi retributivi (Ipca) sono stata determinate, in sede di legge finanziaria 2010 (legge 23 dicembre 2009, n. 191), le risorse finanziarie da destinare ai rinnovi contrattuali per il triennio 2010-2012 per il settore pubblico.
Come accennato, risulta propedeutica, per dare significato alla riforma, l'elaborazione per ogni amministrazione di sistemi interni ed esterni di valutazione del personale e delle strutture, sistemi che sono alla base anche della valorizzazione del merito mediante riconoscimento dei meccanismi premiali sulla base dei risultati conseguiti e misurati attraverso la "perfomance" individuale.
A dicembre 2009 è stata istituita, nel pieno rispetto del termine previsto dal Dlgs n. 150/2009, la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche che ha un ruolo determinante in materia, dovendo indirizzare, coordinare e sovrintendere all'attuazione della riforma della pubblica amministrazione, per garantire una corretta e certificata valutazione, nonché la trasparenza delle amministrazioni.
Come accennato, risulta propedeutica, per dare significato alla riforma, l'elaborazione per ogni amministrazione di sistemi interni ed esterni di valutazione del personale e delle strutture, sistemi che sono alla base anche della valorizzazione del merito mediante riconoscimento dei meccanismi premiali sulla base dei risultati conseguiti e misurati attraverso la "perfomance" individuale.
A dicembre 2009 è stata istituita, nel pieno rispetto del termine previsto dal Dlgs n. 150/2009, la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche che ha un ruolo determinante in materia, dovendo indirizzare, coordinare e sovrintendere all'attuazione della riforma della pubblica amministrazione, per garantire una corretta e certificata valutazione, nonché la trasparenza delle amministrazioni.
Ora tocca che ciascuna amministrazione si doti, entro il 30 aprile 2010, del proprio organismo indipendente di valutazione della performance che, entro il 30 settembre 2010, sulla base degli indirizzi della Commissione, dovrà definire i sistemi di valutazione della performance individuale ed organizzativa in modo da assicurarne la piena operatività a decorrere dal 1° gennaio 2011.
È utile, altresì, richiamare i progetti di legge che sono stati avviati tra il 2008 ed il 2009 e che si auspica terminino il loro iter nel 2010. Mi riferisco al travagliato disegno di legge AC 1441‐quater AS 1167, che contiene la delega per la riforma della legge n. 104/1992 e la delega al Governo per il riordino di congedi, permessi ed aspettative del settore pubblico e privato, nonché al disegno di legge recante disposizioni in materia di semplificazione dei rapporti della pubblica amministrazione con i cittadini e le imprese.
È stato altresì deliberato dal Consiglio dei ministri del 12 novembre 2009 ed inviato per il parere della Conferenza Stato-Regioni, prima di essere presentato in Parlamento, un disegno di legge che contiene norme di semplificazione dei rapporti della pubblica amministrazione con cittadini ed imprese ed il ripristino del giuramento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di fedeltà alla Repubblica e di leale osservanza della Costituzione e delle leggi, al fine di rafforzare la coscienza civile del Paese e restituire dignità alla figura del dipendente pubblico, il quale è chiamato ad adempiere ai doveri del proprio ufficio nell'interesse dell'amministrazione e per il pubblico bene.
Il disegno di legge contiene anche delega al Governo per l'emanazione della Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche che dovrà codificare gli obblighi di trasparenza, buona fede, leale collaborazione, riduzione dei tempi, semplificazione del linguaggio amministrativo, nonché delega per la codificazione dei principi in materia di pubblica amministrazione in un unico grande codice che sia consultabile e fruibile da parte di tutti.
Il 19 novembre scorso è stato approvato dal Consiglio dei ministri anche il disegno di legge che detterà una disciplina organica delle funzioni fondamentali di Province e Comuni e conterrà deleghe al Governo in materia di: trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali, razionalizzazione delle Province e delle Prefetture-Uffici territoriali del Governo.
Sono importanti le misure previste in materia di riordino e soppressione delle Comunità montane, dei difensori civici, delle Circoscrizioni di decentramento comunale, dei Consorzi di enti locali, nonché di graduale riduzione del numero dei componenti dei Consigli e delle Giunte comunali e provinciali.
Le misure previste e da realizzare sono tutte volte a migliorare la qualità dei servizi della PA, a migliorare i rapporti con l'utenza, a rendere effettiva la funzione pubblica che è chiamata a svolgere. Sono misure che al contempo promuovono un uso più corretto delle risorse pubbliche e quindi una razionalizzazione della spesa sostenuta per il funzionamento dell'apparato amministrativo.
È utile, altresì, richiamare i progetti di legge che sono stati avviati tra il 2008 ed il 2009 e che si auspica terminino il loro iter nel 2010. Mi riferisco al travagliato disegno di legge AC 1441‐quater AS 1167, che contiene la delega per la riforma della legge n. 104/1992 e la delega al Governo per il riordino di congedi, permessi ed aspettative del settore pubblico e privato, nonché al disegno di legge recante disposizioni in materia di semplificazione dei rapporti della pubblica amministrazione con i cittadini e le imprese.
È stato altresì deliberato dal Consiglio dei ministri del 12 novembre 2009 ed inviato per il parere della Conferenza Stato-Regioni, prima di essere presentato in Parlamento, un disegno di legge che contiene norme di semplificazione dei rapporti della pubblica amministrazione con cittadini ed imprese ed il ripristino del giuramento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di fedeltà alla Repubblica e di leale osservanza della Costituzione e delle leggi, al fine di rafforzare la coscienza civile del Paese e restituire dignità alla figura del dipendente pubblico, il quale è chiamato ad adempiere ai doveri del proprio ufficio nell'interesse dell'amministrazione e per il pubblico bene.
Il disegno di legge contiene anche delega al Governo per l'emanazione della Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche che dovrà codificare gli obblighi di trasparenza, buona fede, leale collaborazione, riduzione dei tempi, semplificazione del linguaggio amministrativo, nonché delega per la codificazione dei principi in materia di pubblica amministrazione in un unico grande codice che sia consultabile e fruibile da parte di tutti.
Il 19 novembre scorso è stato approvato dal Consiglio dei ministri anche il disegno di legge che detterà una disciplina organica delle funzioni fondamentali di Province e Comuni e conterrà deleghe al Governo in materia di: trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali, razionalizzazione delle Province e delle Prefetture-Uffici territoriali del Governo.
Sono importanti le misure previste in materia di riordino e soppressione delle Comunità montane, dei difensori civici, delle Circoscrizioni di decentramento comunale, dei Consorzi di enti locali, nonché di graduale riduzione del numero dei componenti dei Consigli e delle Giunte comunali e provinciali.
Le misure previste e da realizzare sono tutte volte a migliorare la qualità dei servizi della PA, a migliorare i rapporti con l'utenza, a rendere effettiva la funzione pubblica che è chiamata a svolgere. Sono misure che al contempo promuovono un uso più corretto delle risorse pubbliche e quindi una razionalizzazione della spesa sostenuta per il funzionamento dell'apparato amministrativo.
Mirano, altresì, a diffondere la cultura del controllo sociale da parte del cittadino, controllo sociale sull'azione dei pubblici poteri che sarà destinato a rimanere diritto astratto se l'utente non impara a percepirlo come anche come dovere.
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